CAM e lex specialis: quando l’omissione impone l’impugnazione immediata del bando
Nel sistema delineato dal d.lgs. 36/2023, la sostenibilità ambientale rappresenta un principio che permea sia la fase programmatoria sia quella di affidamento e che trova concreta attuazione nell’inserimento dei criteri ambientali minimi (CAM) nella documentazione di gara.
Non si tratta di un adempimento accessorio, né di una clausola di stile da richiamare in modo generico: i CAM incidono sulla configurazione tecnica dell’affidamento, sugli standard qualitativi richiesti, sulle modalità esecutive e, in molti casi, sulla stessa costruzione dei criteri di valutazione dell’offerta.
Ma quali conseguenze derivano dalla mancata previsione dei CAM nella legge di gara? E soprattutto, in presenza di una simile carenza, l’operatore economico può attendere l’aggiudicazione per impugnare la procedura, oppure è tenuto a contestare immediatamente il bando?
A rispondere sul punto è la sentenza del Consiglio di Stato 4 febbraio 2026, n. 919, che distingue tra totale omissione dei CAM e inserimento difforme o incompleto, chiarendo quando il vizio assume carattere strutturale e determina l’onere di immediata impugnazione della lex specialis.
Criteri ambientali minimi e lex specialis: quando l’omissione dei CAM incide sulla validità della gara
La controversia ha riguardato l’affidamento in concessione di un servizio, la cui aggiudicazione era stata impugnata dall’operatore economico secondo classificato.
In particolare, l’impresa sosteneva che la lex specialis non avesse recepito la normativa settoriale in materia di CAM applicabile all’appalto, denunciando una carenza strutturale della disciplina di gara sotto il profilo della sostenibilità ambientale.
Evidenziava, in concreto, l’assenza di indicazioni specifiche sulle misure ambientali da applicare e di un richiamo puntuale agli standard previsti dal decreto ministeriale di riferimento.
Il TAR aveva accolto il ricorso, ritenendo che la mancata previsione dei criteri ambientali minimi incidesse sulla legittimità complessiva della procedura, con conseguente annullamento della gara.
La stazione appaltante ha quindi proposto appello, articolando due linee difensive principali:
- l’asserita non applicabilità dei CAM alla specifica tipologia di servizio oggetto di affidamento;
- la tardività del ricorso di primo grado, sostenendo che la contestazione avrebbe dovuto essere rivolta immediatamente contro la lex specialis e non proposta soltanto dopo l’aggiudicazione.
Il quadro normativo: CAM, sostenibilità e struttura della gara
Il tema si colloca nel perimetro dell’art. 57 del d.lgs. n. 36/2023, dedicato alle clausole sociali e ai criteri di sostenibilità energetica e ambientale.
La norma stabilisce che le stazioni appaltanti, nella predisposizione della documentazione di gara, sono tenute a inserire le specifiche tecniche e le clausole contrattuali contenute nei decreti ministeriali recanti i criteri ambientali minimi, adottati ai sensi della normativa ambientale vigente.
Non si tratta di una facoltà, ma di un obbligo conformativo della lex specialis.
I CAM, definiti per specifiche categorie di lavori, servizi e forniture, devono essere integrati nella progettazione dell’affidamento e tradotti in prescrizioni operative idonee a orientare la formulazione dell’offerta. Essi possono assumere rilievo come requisiti tecnici minimi, come condizioni di esecuzione o come criteri premiali nell’ambito dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
L’art. 57 si inserisce in un impianto sistematico più ampio, nel quale il principio del risultato (art. 1), il principio della fiducia (art. 2) e il principio dell’accesso al mercato (art. 3) devono coordinarsi con gli obiettivi di sostenibilità ambientale.
In questo contesto, la lex specialis rappresenta il luogo in cui l’obbligo normativo deve trovare concreta attuazione. Un rinvio meramente formale o generico al decreto ministeriale di riferimento rischia di non soddisfare l’esigenza di determinatezza richiesta dalla norma, soprattutto quando i CAM incidono direttamente sulla configurazione dell’offerta tecnica.
La giurisprudenza ha quindi distinto tra:
- totale pretermissione dei CAM, ipotesi in cui la disciplina di gara risulta strutturalmente carente;
- inserimento difforme o incompleto, situazione che impone una verifica concreta dell’incidenza delle clausole sulla partecipazione.
Ed è proprio alla luce di questa distinzione che il Consiglio di Stato ha esaminato la controversia.
L’analisi del Consiglio di Stato
Preliminarmente, Palazzo Spada ha confermato la tardività del ricorso, ricostruendo le censure proposte dalla società ricorrente: esse non riguardavano una formulazione ritenuta incompleta o non conforme dei criteri ambientali minimi, bensì la totale assenza di una disciplina dei CAM nella lex specialis.
Questa qualificazione è risultata decisiva: richiamando un precedente della stessa Sezione, il Consiglio ha ribadito che occorre distinguere tra totale mancata indicazione dei CAM nella documentazione di gara e l’inserimento dei CAM suscettibile di censura perché non conforme al relativo decreto di adozione.
Nel primo caso, la carenza si traduce in una grave lacuna nell’individuazione dei dati essenziali per la formulazione dell’offerta. La lex specialis risulta strutturalmente incompleta rispetto a un obbligo normativo imposto dall’art. 57 del d.lgs. 36/2023.
Il vizio è percepibile sin dalla pubblicazione del bando e incide direttamente sulla possibilità di predisporre un’offerta consapevole e comparabile.
Proprio per questa ragione, secondo il Collegio, l’operatore economico è tenuto a impugnare immediatamente la lex specialis. L’interesse a ricorrere non sorge con l’aggiudicazione, ma è attuale già al momento della pubblicazione del bando.
Diversa è l’ipotesi in cui i CAM siano stati inseriti, ma in modo ritenuto erroneo, incompleto o non coerente con il decreto ministeriale di riferimento. In tale situazione, l’onere di immediata impugnazione sussiste solo quando la clausola abbia carattere concretamente escludente o renda irragionevolmente difficoltosa la partecipazione.
Nel caso concreto, la stessa impostazione del ricorso di primo grado, che denunciava l’assenza di qualsiasi concreta disciplina dei CAM, ha condotto il Consiglio di Stato a qualificare la censura come riferita a una pretesa omissione totale.
Ne deriva che il ricorso notificato diversi mesi dopo la pubblicazione del bando, il Collegio ha ritenuto che dovesse essere dichiarato irricevibile per tardività.
Conclusioni
Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello, dichiarando irricevibile per tardività il ricorso di primo grado nella parte relativa all’omissione dei criteri ambientali minimi, con conseguente conferma dell’aggiudicazione disposta originariamente dalla SA.
La sentenza chiarisce un passaggio essenziale: quando la censura riguarda la totale assenza dei CAM nella lex specialis, il vizio assume carattere strutturale e deve essere fatto valere immediatamente. L’interesse a ricorrere nasce con la pubblicazione del bando, non con l’aggiudicazione.
Diversa è la situazione in cui i CAM siano stati inseriti ma ritenuti non conformi o incompleti: in tal caso, l’onere di immediata impugnazione sussiste solo se la clausola abbia carattere concretamente escludente o renda impossibile la formulazione dell’offerta.
La distinzione operata dal Collegio incide direttamente sulla tempestività della tutela e può quindi determinare, da sola, l’esito del giudizio.