Costi della manodopera e ribasso: la lex specialis tra affidamento ed esclusione dell’offerta
I costi della manodopera devono essere sempre esclusi dal ribasso oppure rientrano comunque nell’importo complessivo su cui l’operatore economico formula la propria offerta?
E, soprattutto, quanto pesa il contenuto della lex specialis quando il dato normativo si presta a letture differenti e la giurisprudenza non parla con una sola voce?
È su questo terreno, tutt’altro che stabile, che negli ultimi due anni si è sviluppato un dibattito giurisprudenziale particolarmente acceso attorno all’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023.
Una disposizione che, nel tentativo di rafforzare la tutela del lavoro e la trasparenza dei costi, ha finito per generare incertezze applicative rilevanti nella costruzione dell’offerta economica.
Da un lato, una parte della giurisprudenza amministrativa ha letto la norma come una vera e propria sottrazione dei costi della manodopera dalla base di calcolo del ribasso, imponendo all’operatore di applicare la percentuale offerta esclusivamente sull’importo dei lavori o dei servizi al netto di tale voce.
Dall’altro, l’orientamento più recente del Consiglio di Stato ha chiarito che la disposizione non introduce un divieto generalizzato di ribasso, ma impone alla stazione appaltante di individuare e indicare separatamente i costi della manodopera, lasciando poi alla lex specialis il compito di definire concretamente le regole di gara.
In questo quadro già complesso, si innesta la sentenza del TAR Campania n. 18 del 2 gennaio 2026, che affronta il tema da un’angolazione particolarmente significativa: non tanto quale sia, in astratto, la corretta interpretazione dell’art. 41, comma 14, quanto quale debba essere il peso del disciplinare di gara e del legittimo affidamento da esso ingenerato nei concorrenti.
Il risultato è una pronuncia che, pur muovendosi nel solco tracciato dalla giurisprudenza, richiama con forza l’attenzione delle stazioni appaltanti sulla responsabilità che suggerisce una redazione non univoca della lex specialis e sulla necessità di coerenza tra regole di gara, valutazione delle offerte e verifica di congruità.
Costi della mandopera e ribasso: occhio alle indicazioni della lex specialis
La questione affrontata dal tribunale campano riguarda una procedura aperta per l’affidamento di un servizio pluriennale, nella quale la stazione appaltante aveva strutturato l’importo a base d’asta distinguendo in modo puntuale tra importo dei servizi, costi della manodopera e oneri per la sicurezza da interferenze.
Il disciplinare di gara indicava che i costi della manodopera erano qualificati come non soggetti a ribasso e venivano espressamente scorporati dall’importo assoggettato al ribasso, ferma restando la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che un ribasso complessivo potesse derivare da una più efficiente organizzazione aziendale.
Allo stesso tempo, la disciplina dell’offerta economica chiariva che il ribasso complessivo dichiarato in piattaforma avrebbe potuto riflettere anche un eventuale minore costo della manodopera.
In questo contesto, uno dei concorrenti – risultato poi primo classificato – aveva formulato la propria offerta applicando il ribasso percentuale esclusivamente sull’importo dei servizi, indicando separatamente un costo della manodopera superiore a quello stimato dalla stazione appaltante.
Una scelta che, secondo l’operatore, era coerente con la lettera del disciplinare e con l’intenzione di non comprimere tale voce, valorizzandola anzi come elemento migliorativo dell’organizzazione del servizio.
La stazione appaltante, tuttavia, ha ricostruito l’offerta economica secondo un’impostazione diversa, ritenendo che il ribasso dovesse essere applicato all’intero importo a base di gara, comprensivo dei costi della manodopera.
Da tale ricostruzione è derivato un importo contrattuale sensibilmente inferiore a quello effettivamente offerto dal concorrente, sul quale è stato avviato il procedimento di verifica dell’anomalia.
Il confronto si è quindi spostato sul terreno della corretta individuazione dell’importo offerto e, prima ancora, sul significato da attribuire alle clausole del disciplinare di gara alla luce dell’art. 41, comma 14, del Codice.
Ne era derivata, in una prima fase, l’esclusione dell’operatore per presunta incongruità dell’offerta, fondata anche sulla mancata giustificazione di un importo che l’impresa ha sempre contestato come non corrispondente alla propria proposta economica.
È su questo snodo – tra interpretazione della lex specialis, calcolo del ribasso e avvio della verifica di congruità – che si innesta il contenzioso.
Il quadro normativo di riferimento
Il punto di partenza è rappresentato dall’art. 41 del d.lgs. n. 36/2023, che disciplina la determinazione dell’importo a base di gara nei contratti di lavori e servizi.
In particolare, il comma 14 impone alla stazione appaltante di individuare nei documenti di gara i costi della manodopera, precisando che tali costi – al pari degli oneri per la sicurezza – sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso.
La norma aggiunge, tuttavia, un elemento di flessibilità, riconoscendo all’operatore economico la possibilità di dimostrare che il ribasso complessivo derivi da una più efficiente organizzazione aziendale.
La formulazione della disposizione segna una discontinuità solo apparente rispetto al previgente Codice. Se, infatti, l’obiettivo del legislatore è chiaramente quello di rafforzare la trasparenza dei costi e la tutela del lavoro, il testo non chiarisce in modo univoco se e in che misura i costi della manodopera debbano essere sottratti alla base di calcolo del ribasso o se, invece, debbano essere semplicemente evidenziati separatamente.
Proprio questa ambiguità ha alimentato un contrasto giurisprudenziale articolato.
Un primo filone interpretativo ha letto il riferimento allo “scorporo” come un vincolo sostanziale, ritenendo che il ribasso non possa incidere sui costi della manodopera stimati dalla stazione appaltante.
Un diverso orientamento, poi fatto proprio dalla giurisprudenza più recente del Consiglio di Stato, ha invece chiarito che l’art. 41, comma 14, non introduce un divieto generalizzato di ribasso, ma impone alla stazione appaltante di individuare e indicare separatamente tali costi, lasciando alla lex specialis la concreta definizione dell’importo soggetto a ribasso.
A ciò si aggiungono i principi del risultato, della fiducia e del favor partecipationis, che impongono di evitare interpretazioni formalistiche delle clausole di gara, soprattutto quando queste incidono direttamente sulla validità dell’offerta economica e possono condurre all’esclusione del concorrente.
Analisi tecnica: art. 41, lex specialis e costruzione dell’offerta economica
Il primo passaggio centrale del ragionamento del TAR Campania riguarda il corretto inquadramento dell’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023 nel sistema del nuovo Codice.
Il Collegio chiarisce che la disposizione non può essere letta in modo isolato, né come norma auto-applicativa, idonea a definire da sola le modalità di formulazione dell’offerta economica.
Il riferimento allo scorporo dei costi della manodopera dall’importo assoggettato al ribasso non viene interpretato come un automatismo, ma come un criterio che deve trovare concreta attuazione nei documenti di gara. In altri termini, il Codice individua un obbligo di trasparenza e di separata evidenziazione, ma demanda alla lex specialis la traduzione operativa di tale obbligo.
Anche a fronte dell’orientamento più recente del Consiglio di Stato, secondo cui l’art. 41 non impone in via generale l’esclusione della manodopera dal ribasso, il giudice di primo grado chiarisce che tale principio non può essere utilizzato per disapplicare o correggere ex post una lex specialis formulata in termini diversi.
Nel caso esaminato, il disciplinare conteneva una serie di indicazioni univoche, orientando l’operatore economico verso la formulazione del ribasso sulla sola componente dei servizi, con separata indicazione del costo della manodopera.
In questa prospettiva, l’offerta presentata dalla ricorrente non solo risultava coerente con il disciplinare, ma rendeva anche chiaramente intelligibile la volontà negoziale: l’indicazione di un costo della manodopera superiore a quello stimato dalla stazione appaltante escludeva in radice l’intenzione di ribassare tale voce.
Da qui discende l’errore della stazione appaltante nel ricostruire l’offerta applicando il ribasso all’intero importo a base di gara, ottenendo un valore complessivo inferiore persino ai costi dichiarati.
Il TAR evidenzia come tale operazione non sia il frutto di una valutazione tecnica sull’anomalia, ma la conseguenza diretta di una lettura non coerente della lex specialis, che ha finito per alterare il contenuto reale dell’offerta.
Un ulteriore profilo di criticità è individuato nella mancata attivazione del soccorso procedimentale.
Anche a voler ritenere dubbia l’interpretazione delle clausole di gara, la stazione appaltante avrebbe dovuto interrogarsi sulla reale volontà dell’offerente, tanto più in presenza di un’offerta che, nei suoi elementi essenziali, risultava internamente coerente.
L’analisi si chiude con un passaggio di sistema: i principi del risultato e della fiducia, codificati dal nuovo Codice, impongono alle stazioni appaltanti di ricercare l’effettivo contenuto dell’offerta, evitando letture formalistiche che tradiscano le regole da esse stesse predisposte.
Conclusioni
Il ricorso è stato accolto, con annullamento del provvedimento di esclusione e conferma dell’aggiudicazione già disposta in favore dell’operatore economico a seguito del riedito procedimento di verifica di congruità.
Sul piano sistematico, la pronuncia non smentisce l’orientamento più recente del Consiglio di Stato, secondo cui l’art. 41 non impone, in via generale, l’automatica esclusione dei costi della manodopera dal ribasso.
Al contrario, il TAR ribadisce che tale orientamento opera solo in assenza di indicazioni diverse nei documenti di gara. Quando la lex specialis afferma espressamente che i costi della manodopera non sono soggetti a ribasso e sono scorporati dall’importo ribassabile, è su quella formulazione che si consolida il legittimo affidamento del concorrente.
Le ricadute operative sono rilevanti sia per le stazioni appaltanti sia per gli operatori economici.
Dal punto di vista delle stazioni appaltanti, va prestata particolare attenzione nella redazione dei disciplinari:
- l’individuazione dell’importo soggetto a ribasso deve essere univoca e coerente con l’impostazione dell’art. 41;
- eventuali ambiguità non possono essere “risolte” in fase di verifica dell’offerta con interpretazioni correttive ex post;
- la verifica di anomalia deve sempre muovere dall’importo effettivamente offerto, non da una ricostruzione teorica non aderente alle regole di gara.
Specularmente, la costruzione dell’offerta deve essere trasparente e leggibile, capace di rendere immediatamente comprensibile la volontà negoziale. In questo senso, l’indicazione di un costo della manodopera superiore a quello stimato dalla stazione appaltante assume un valore probatorio decisivo nel dimostrare l’assenza di ribasso su tale voce.
Infine, sul piano dei principi, il TAR riafferma che favor partecipationis, fiducia e risultato non sono formule di stile, ma criteri interpretativi vincolanti. In presenza di clausole di gara che incidono direttamente sull’ammissibilità dell’offerta economica, l’amministrazione è tenuta a privilegiare letture coerenti con il tenore letterale della lex specialis e, in caso di dubbio, ad attivare gli strumenti di chiarimento previsti dal Codice.