Costi della manodopera e spese generali: il TAR annulla l’aggiudicazione
I costi della manodopera possono essere ridotti rispetto alle stime della stazione appaltante? È legittimo imputarli, almeno in parte, alle spese generali dell’offerta economica? E, soprattutto, un importo dichiarato palesemente incongruo può essere corretto successivamente in sede di verifica dell’anomalia?
A queste domande ha dato risposta il TAR Lazio con la sentenza 22 settembre 2025, n. 16369, con una decisione che si inserisce nel solco delle interpretazioni più restrittive, rafforzando la centralità della distinta indicazione dei costi del lavoro prevista dal nuovo Codice dei contratti.
Costi della manodopera: il TAR sull’inserimento tra le spese generali
La controversia nasce da una gara comunitaria telematica ex art. 71 del d.Lgs. n. 36/2023. Il disciplinare aveva stabilito che i costi della manodopera non fossero soggetti a ribasso, quantificandoli in circa 360mila euro, ripartiti tra installazione, manutenzione e attività correttive.
L’aggiudicataria aveva però indicato nell’offerta un costo pari a 35mila euro, salvo poi giustificare, nel subprocedimento di anomalia, che l’effettivo costo della manodopera era pari a 365mila euro, sostenendo che la differenza fosse stata allocata nelle spese generali.
Da qui il ricorso della seconda classificata per violazione della lex specialis e dei principi di trasparenza e par condicio, denunciando che l’aggiudicataria aveva di fatto modificato un elemento essenziale dell’offerta in corso di procedura.
Il quadro normativo
Il d.lgs. n. 36/2023 dedica particolare attenzione ai costi della manodopera, introducendo obblighi stringenti di indicazione e trasparenza.
- art. 41, commi 13 e 14, secondo cui nell’offerta economica, gli operatori devono indicare in maniera distinta i costi della manodopera e gli oneri di sicurezza aziendale. Si tratta di un obbligo formale e sostanziale, volto a consentire alla stazione appaltante un controllo immediato sulla correttezza della voce di costo più delicata, perché collegata al rispetto dei minimi salariali stabiliti dai CCNL applicabili. Il legislatore ha voluto così prevenire pratiche elusive e garantire che il ribasso offerto non si traduca in un sacrificio delle tutele dei lavoratori;
- art. 108, comma 9 per cui l’indicazione dei costi della manodopera e degli oneri per la sicurezza deve avvenire a pena di esclusione, con un’unica eccezione: le forniture senza posa in opera e i servizi di natura intellettuale. Si tratta di una novità rispetto al codice previgente, dove l’omissione non determinava l’automatica esclusione. La disposizione introduce dunque una tutela rafforzata, che non lascia margini alla discrezionalità delle stazioni appaltanti.
Il Bando tipo ANAC n. 1/2023, recepito nella lex specialis di gara, si pone in linea con queste previsioni, stabilendo che i costi della manodopera non sono soggetti a ribasso e devono essere distintamente esposti.
Gli orientamenti giurisprudenziali
Nel valutare la questione, il TAR Lazio ha ricordato che la giurisprudenza in materia non è univoca.
Secondo un orientamento più restrittivo (Cons. Stato, sez. V, 3 novembre 2020, n. 6786; Cons. Stato, sez. V, 19 novembre 2024, n. 9254), i costi della manodopera non possono essere allocati nelle spese generali, dovendo essere dichiarati separatamente e integralmente in offerta.
Un orientamento più elastico (Cons. Stato, sez. V, 21 ottobre 2019, n. 7135; Cons. Stato, sez. VI, 30 gennaio 2020, n. 788; Cons. Stato, sez. VI, 4 dicembre 2019, n. 8303), ammette, in casi limitati, la copertura tramite spese generali di voci residuali di manodopera (es. personale direttivo, attività imprevedibili, urgenze), purché vi sia capienza sufficiente.
Il TAR ha aderito all’indirizzo più rigoroso, sottolineando che l’obbligo di trasparenza introdotto dal nuovo Codice non consente di collocare quasi integralmente i costi della manodopera tra le spese generali né di rettificarli a posteriori.
La sentenza del TAR
Di conseguenza il tribunale amministrativo ha ritenuto il ricorso fondato, sottolineando che l’offerta dell’aggiudicataria non poteva ritenersi conforme né alla lex specialis né al dettato normativo del Codice. La dichiarazione di un costo della manodopera pari a 35mila euro, a fronte dei quasi 360mila stimati dalla stazione appaltante, è stata ritenuta una violazione diretta e manifesta della prescrizione che ne escludeva il ribasso.
I chiarimenti successivi – nei quali l’operatore ha indicato un importo effettivo di 365mila euro ricompreso nelle spese generali – non sono stati considerati mere giustificazioni, ma una vera e propria modifica sostanziale dell’offerta economica, introdotta in corso di gara.
Secondo il Collegio, tale modus procedendi altera la par condicio competitorum e si pone in contrasto con i principi di trasparenza e imparzialità, perché consente all’operatore di riformulare un elemento essenziale della propria offerta fuori dai termini previsti.
Anche volendo aderire all’orientamento più elastico, l’allocazione dei costi di manodopera nelle spese generali può valere solo per voci marginali e accessorie (es. personale direttivo o costi imprevedibili), ma non per coprire quasi integralmente l’onere del lavoro.
Nel caso concreto, la quasi totale collocazione dei costi della manodopera nelle spese generali ha reso l’offerta inammissibile.
Conclusioni operative
Il ricorso è stato quindi accolto, con conseguente annullamento dell’aggiudicazione per inammissibilità dell’offerta, modificata in sede di verifica dell’anomalia.
La sentenza rafforza alcuni principi essenziali in materia di valutazione dei costi della manodopera:
- i costi della manodopera devono essere indicati distintamente e integralmente in offerta, senza possibilità di collocarli nelle spese generali;
- non sono ammesse giustificazioni postume che rettifichino valori manifestamente incongrui;
- le stazioni appaltanti devono garantire controlli rigorosi in sede di ammissione e di verifica di anomalia;
- gli operatori economici devono prestare particolare attenzione, poiché un errore nella compilazione dell’offerta non è sanabile.