Costi della manodopera: il TAR interviene sugli obblighi dichiarativi
La mancata indicazione dei costi della manodopera giustifica l’esclusione da una gara? La commistione tra documentazione amministrativa e offerta economica è sempre illegittima? In questi casi può essere attivato il soccorso istruttorio?
Costi della manodopera: l’obbligo di dichiarazione nell’offerta
A rispondere sull’obbligo di indicare i costi della manodopera e della sicurezza aziendale nell’offerta economica e sulla possibile sanatoria documentale è la sentenza del TAR Campania 14 luglio 2025, n. 5290, intervenendo su una fattispecie emblematica che coinvolge anche il tema della commistione tra documentazione amministrativa ed economica.
La questione riguarda una procedura telematica per l’affidamento biennale di un servizio, da aggiudicarsi con il criterio del prezzo più basso. Nel Capitolato speciale d’appalto era previsto l’utilizzo di un apposito modello per l’offerta economica, comprensivo dell’indicazione dei costi della manodopera e della sicurezza aziendale. Questo modello, tuttavia, doveva essere caricato – secondo le indicazioni della piattaforma – all’interno della busta amministrativa.
Il ricorrente ha ritenuto non conforme tale impostazione:
- segnalando tramite richiesta di chiarimenti l’impossibilità di allegare l’offerta economica nella sezione amministrativa;
- ritenendo di includere i costi richiesti direttamente nell’offerta economica, senza utilizzare il modello.
La richiesta è rimasta priva di riscontro da parte della stazione appaltante, che ha successivamente disposto l’esclusione del concorrente per mancata indicazione dei costi della manodopera e della sicurezza, ai sensi dell’art. 108, comma 9 del d.lgs. n. 36/2023. Anche l’unico altro concorrente è stato poi escluso, con dichiarazione della gara come deserta.
Da qui il ricorso, sottolineando l’illegittimità dell’esclusione, la violazione del principio di separazione tra documentazione amministrativa e offerta economica, nonché l’omessa attivazione del soccorso istruttorio.
La decisione del TAR: obbligo dichiarativo, natura imperativa e limiti al soccorso istruttorio
Il TAR ha articolato la decisione su tre direttrici fondamentali:
- l’obbligo inderogabile di indicazione dei costi della manodopera;
- l’irrilevanza della commistione tra le buste ai fini della legittimità dell’esclusione;
- l’inapplicabilità del soccorso istruttorio.
Obbligo dichiarativo a pena di esclusione
Secondo il Collegio, l’art. 108, comma 9 del nuovo Codice impone un obbligo chiaro e inderogabile: l’operatore economico deve indicare i propri costi per la sicurezza aziendale e la manodopera direttamente nell’offerta economica, pena l’esclusione.
L’omissione, in quanto riferita a una voce che incide sulle condizioni di esecuzione dell’appalto e sulla tutela del lavoro, non è sanabile. Questo obbligo ha valore imperativo e si impone anche in assenza di espresse previsioni nella lex specialis, secondo il principio civilistico di eterointegrazione (art. 1339 c.c.).
La commistione tra offerta tecnica e offerta economica
La ricorrente aveva fondato parte della propria difesa sull’illegittimità della lex specialis, che imponeva l’inserimento del modulo economico all’interno della busta amministrativa. A parere della società, ciò avrebbe integrato una violazione del principio di separazione, che vieta la commistione tra le buste per evitare interferenze nella valutazione.
Il TAR, pur riconoscendo la rilevanza del principio in gara con offerta economicamente più vantaggiosa, sottolinea che nel caso di specie – trattandosi di una procedura al prezzo più basso – l’elemento economico non era soggetto a valutazione discrezionale. Inoltre, la giurisprudenzaha chiarito che la separazione tra le buste non deve essere intesa in modo assoluto: il divieto opera solo ove l’interferenza possa concretamente pregiudicare l’imparzialità della valutazione.
In ogni caso, il TAR evidenzia che la società avrebbe dovuto impugnare subito la previsione del Capitolato o conformarsi comunque alla disposizione normativa. Non è sufficiente la semplice richiesta di chiarimenti rimasta inevasa per giustificare un comportamento omissivo.
Soccorso istruttorio non attivabile
Anche sulla mancata attivazione del soccorso istruttorio, il TAR è stato netto: la mancanza dell’indicazione dei costi della manodopera e sicurezza non può essere sanata. La previsione dell’art. 108, comma 9 è chiara e l’omissione di un elemento essenziale non rientra tra le irregolarità sanabili.
Fa eccezione – precisa il Collegio richiamando ANAC (parere n. 50/2025) – solo l’ipotesi in cui la modulistica sia carente o la lex specialis generi un dubbio oggettivo: condizioni che non ricorrono nel caso in esame, poiché il modello F prevedeva espressamente la dichiarazione.
Conclusioni operative
Il ricorso è stato quindi respinto, confermando la legittimità del provvedimento di esclusione dell’OE sulla base di questi presupposti:
- i costi della manodopera e della sicurezza devono essere sempre indicati nell’offerta economica, anche se la lex specialis tace o è strutturata in modo incoerente;
- l’art. 108, comma 9 è norma imperativa, applicabile anche in contrasto con la legge di gara;
- l’omissione di una dichiarazione richiesta a pena di esclusione non è sanabile nemmeno con il soccorso istruttorio;
- la modulistica predisposta dalla stazione appaltante non ha valore normativo: l’operatore è comunque tenuto a rispettare le previsioni di legge.