Definizione della base d’asta: richiamo ANAC sui costi della manodopera

Può una base d’asta essere formalmente corretta ma sostanzialmente inidonea a sostenere il servizio richiesto? È legittimo comprimere i costi quando la lex specialis impone livelli di servizio che presuppongono una struttura organizzativa stabile e dedicata? E soprattutto: dove si colloca il confine tra discrezionalità tecnica della stazione appaltante e carenza istruttoria censurabile?

Il tema della determinazione dell’importo a base di gara è tornato centrale con il nuovo Codice dei contratti pubblici. L’art. 41 del d.lgs. 36/2023 ha rafforzato l’attenzione sulla corretta individuazione del costo della manodopera, imponendo trasparenza e coerenza nella sua quantificazione.

Eppure, nella prassi, soprattutto nei servizi ad alta intensità di lavoro – sanità, assistenza, vigilanza, trasporto, facility management – la stima economica resta una delle fasi più delicate dell’intera procedura. Quando la compressione della spesa non è accompagnata da un’istruttoria analitica e verificabile, il rischio non è soltanto quello di una gara poco attrattiva, ma di un affidamento strutturalmente fragile.

In questo quadro si inserisce il Parere ANAC del 3 febbraio 2026, n. 29, con cui l’Autorità Nazionale Anticorruzione è intervenuta in sede di precontenzioso su un appalto di servizi, affrontando in modo diretto il nodo della congruità della base d’asta e della coerenza tra prestazioni richieste e modalità di remunerazione.

La vicenda: contestazione della base d’asta e struttura del servizio richiesto

La questione è emersa nell’ambito di una procedura accelerata per l’affidamento di un servizio da svolgere in modo coordinato e continuativo per 24 ore al giorno e 365 giorni l’anno.

Secondo l’operatore economico istante, l’importo a base di gara non sarebbe stato congruo, in quanto insufficiente a coprire i costi necessari per garantire il servizio secondo le modalità previste dalla documentazione di gara.

I profili contestati sono stati molteplici:

• mancata corrispondenza tra il corrispettivo “a chiamata” e l’obbligo di garantire la disponibilità continuativa di mezzi e personale;
• insufficienza della base d’asta rispetto al costo della manodopera, con particolare riferimento ai medici e ai medici rianimatori richiesti per i servizi in urgenza;
• assenza di adeguata considerazione dei costi organizzativi (coordinatore del servizio, centrale operativa, piattaforma gestionale);
• mancata valorizzazione dei costi di manutenzione ordinaria e straordinaria dei mezzi.

Secondo i calcoli prospettati dall’istante, la sola manodopera avrebbe quasi integralmente assorbito l’importo a base di gara, rendendo il sinallagma contrattuale non sostenibile e, di fatto, impedendo la formulazione di un’offerta economicamente coerente.

La stazione appaltante ha respinto le contestazioni, sostenendo la correttezza dei calcoli effettuati e la congruità complessiva della base d’asta, sia con riferimento ai costi orari applicati alle diverse figure professionali, sia rispetto al monte ore complessivo stimato per l’esecuzione del servizio.

Nel corso dell’istruttoria, l’Autorità ha esaminato la documentazione di gara e le memorie delle parti, soffermandosi su un elemento decisivo: la distinzione tra servizio con stazionamento diurno (h12) e servizio d’urgenza a chiamata con intervento entro 60 minuti. Per quest’ultimo, la lex specialis prevedeva tempi massimi particolarmente stringenti e un sistema di punteggi premiali per tempi inferiori all’ora, circostanza che ha inciso direttamente sulla valutazione della sostenibilità economica dell’appalto.

Il quadro normativo di riferimento

La questione investe il modo in cui la stazione appaltante ha tradotto in termini economici un servizio che la stessa documentazione di gara aveva configurato come complesso, continuativo e ad alta intensità di manodopera.

Assumono rilievo, in questo contesto, l’art. 14 e l’art. 41, commi 13 e 14, del d.lgs. 36/2023.

Il primo disciplina la determinazione del valore stimato dell’appalto, imponendo che la stima sia coerente con l’oggetto del contratto e con l’effettiva dimensione delle prestazioni richieste.

L’art. 41 introduce invece un presidio specifico in materia di costi della manodopera, che devono essere individuati separatamente nei documenti di gara e determinati sulla base dei contratti collettivi applicabili e dei costi medi del lavoro. La separazione della manodopera mira a evitare che la competizione si fondi su stime irrealistiche o su compressioni incompatibili con gli obblighi contrattuali e con la qualità del servizio richiesto.

La determinazione della base d’asta resta espressione di discrezionalità tecnica e, come tale, è sindacabile solo nei limiti della manifesta illogicità o della carenza istruttoria. Tuttavia, quando la stima economica non appare coerente con le prestazioni concretamente richieste dalla lex specialis o difetta una dimostrazione puntuale dei criteri adottati per quantificare il costo del lavoro e gli altri oneri strutturali, il problema non attiene più alla valutazione tecnica in sé, ma alla tenuta complessiva dell’istruttoria.

È su questo terreno che si è collocata l’analisi dell’Autorità.

L’analisi di ANAC: errore di metodo e centralità dell’istruttoria economica

ANAC ha ricondotto la questione entro il perimetro del sindacato sulla discrezionalità tecnica, ribadendo che la determinazione della base d’asta non può essere oggetto di sostituzione valutativa, salvo i casi di manifesta illogicità o di carenza istruttoria. Il tema non era stabilire quale fosse l’importo “corretto”, ma verificare se l’importo individuato fosse il risultato di un percorso tecnico coerente con il servizio descritto negli atti.

Dalla documentazione di gara è emerso che il servizio richiedeva una struttura organizzativa stabile, con mezzi e personale prontamente disponibili. La previsione di tempi di intervento stringenti e di meccanismi premiali legati alla rapidità di esecuzione non era compatibile con un assetto flessibile o meramente occasionale. La lex specialis, in sostanza, delineava un modello organizzativo che presupponeva risorse dedicate.

In un simile contesto, la stima economica non poteva fondarsi sull’assunto implicito della possibile condivisione di mezzi e personale su più commesse, senza che tale impostazione fosse esplicitata e dimostrata. È proprio su questo piano che l’Autorità ha individuato il vizio.

Non si è trattato di un errore di quantificazione, ma di un errore di metodo. La base d’asta non è stata censurata perché ritenuta aritmeticamente insufficiente, bensì perché non supportata da un’istruttoria idonea a dimostrare la coerenza tra le prestazioni richieste e la struttura dei costi stimati, in particolare quelli relativi alla manodopera e all’organizzazione del servizio.

La decisione assume così una portata più ampia: la determinazione dell’importo a base di gara non è una fase meramente contabile, ma un momento essenziale di progettazione dell’affidamento. Quando il modello organizzativo delineato negli atti non trova adeguato riscontro nella costruzione economica dell’appalto, il vizio non riguarda l’opportunità della scelta, ma la legittimità dell’istruttoria.

Su questo presupposto ANAC ha ritenuto che la base d’asta fosse viziata da carenza istruttoria e ha affermato l’obbligo per la stazione appaltante di annullare in autotutela gli atti di gara e procedere a una nuova stima coerente con il servizio richiesto.

Conclusioni operative

ANAC ha quindi ritenuto che la base d’asta fosse stata determinata in modo non adeguatamente istruito e privo di una chiara coerenza tra prestazioni richieste e costi stimati, in particolare quelli della manodopera e dell’organizzazione del servizio. Di conseguenza, ha invitato la stazione appaltante ad annullare in autotutela gli atti di gara e a procedere a una nuova e corretta stima dei costi necessari per l’esecuzione del servizio.

La delibera interviene su un passaggio che, nel nuovo Codice, assume una centralità decisiva: la fase di programmazione economica dell’appalto. Quando la documentazione di gara descrive un servizio con obblighi stringenti di continuità, tempestività e presenza strutturata di personale qualificato, la base d’asta deve essere il riflesso coerente di quel modello organizzativo.

Una compressione eccessiva dei costi non determina soltanto una possibile esclusione di fatto degli operatori più strutturati, ma incide sull’equilibrio complessivo della gara e sulla stabilità dell’esecuzione.