Equivalenza CCNL: il richiamo del TAR all’obbligo di dichiarazione
Quali conseguenze derivano dalla mancata verifica dell’equivalenza tra contratti collettivi? Quando l’operatore economico può integrare le giustificazioni oltre il termine inizialmente assegnato? Quali obblighi incombono sulla stazione appaltante nella fase di verifica dell’anomalia dell’offerta?
Verifica equivalenza CCNL: gli obblighi della SA
A rispondere a queste domande è il TAR Puglia che, con la sentenza dell’8 aprile 2025, n. 618, ha annullato l’aggiudicazione in favore di un OE che aveva proposto l’applicazione di un CCNL diverso da quello indicato dalla SA, senza presentare la dichiarazione di equivalenza e senza che la stazione appaltante la richiedesse.
Il ricorso era stato promosso da un altro OE, secondo cui:
- l’aggiudicataria non aveva fornito tempestive e sufficienti giustificazioni in ordine al basso costo della manodopera indicato nell’offerta, limitandosi a dichiarare una maggiore efficienza organizzativa e senza allegare elementi concreti a supporto. Solo successivamente – e oltre il termine iniziale assegnato – aveva trasmesso un prospetto analitico di dettaglio. Secondo parte ricorrente, tale comportamento avrebbe imposto l’automatica esclusione dalla procedura, nel rispetto del principio di autoresponsabilità e delle norme che regolano la verifica dell’anomalia;
- nell’offerta non era stata inclusa la dichiarazione di equivalenza tra il contratto collettivo nazionale applicato dalla società aggiudicataria e quello di riferimento della stazione appaltante, con conseguente violazione dell’art. 11 del d.lgs. 36/2023.
Se in riferimento al primo motivo il TAR ha respinto il ricorso, sulla seconda questione ha dato ragione al ricorrente. Vediamo il perché.
Verifica dell’anomalia: la discrezionalità della SA
La disciplina delle offerte anormalmente basse è contenuta nell’art. 110 del nuovo Codice dei contratti pubblici. I commi 1 e 2 stabiliscono che, in presenza di elementi che rendano sospetta l’incongruità di un’offerta, la stazione appaltante è tenuta a richiedere spiegazioni scritte all’operatore economico, assegnando un termine massimo di quindici giorni.
È ammessa la possibilità di successiva integrazione, anche orale, nel rispetto del principio del contraddittorio.
Nel caso in esame, il TAR ha ritenuto infondato il motivo relativo alla presunta tardività delle giustificazioni. Secondo il Collegio, è preminente il principio del contraddittorio procedimentale, che impone alla stazione appaltante una valutazione ponderata e completa, anche a fronte di integrazioni spontanee effettuate prima dell’adozione del provvedimento di esclusione.
La disciplina sulla verifica dell’anomalia non contempla alcuna sanzione automatica per la tardiva o parziale produzione documentale, dovendo la decisione della stazione appaltante fondarsi su un giudizio tecnico discrezionale, formato all’esito di un confronto procedimentale effettivo.
Equivalenza CCNL: le previsioni del Codice Appalti
L’art. 11 del d.lgs. n. 36/2023 introduce una disciplina di dettaglio sul contratto collettivo da applicare in sede di esecuzione degli appalti pubblici, rispecchiando la volontà del legislatore di contemperare due esigenze contrapposte: da un lato, la tutela dei lavoratori impiegati negli appalti pubblici; dall’altro, la libertà organizzativa degli operatori economici, sancita dall’art. 41 della Costituzione.
Il comma 3 consente infatti all’operatore economico di indicare in sede di offerta un contratto collettivo nazionale differente rispetto a quello indicato dalla stazione appaltante, a condizione che tale contratto garantisca tutele equivalenti, sia sotto il profilo economico che normativo. Questa facoltà, tuttavia, non è illimitata: richiede una esplicita dichiarazione di equivalenza a corredo dell’offerta.
Il comma 4 rafforza l’obbligo a carico della stazione appaltante, prevedendo che prima dell’aggiudicazione debba:
- acquisire la dichiarazione di impegno all’applicazione del CCNL indicato dalla stazione appaltante oppure
- acquisire la dichiarazione di equivalenza delle tutele,
- verificarla, anche ai sensi dell’art. 110, in conformità all’allegato I.01.6 del Codice (così come introdotto dal d.lgs. correttivo n. 209/2024).
Il d.lgs. n. 209/2024 (cd. “Correttivo”) ha infatti precisato l’adempimento, introducendo l’obbligo per le stazioni appaltanti di acquisire e verificare la dichiarazione in sede di presentazione dell’offerta e prima dell’aggiudicazione, secondo i criteri dell’Allegato I.01.6 che disciplina:
- i presupposti di equivalenza automatica (art. 3),
- i criteri comparativi per la verifica puntuale delle tutele (art. 4),
- le modalità procedurali di verifica, imponendo che la dichiarazione sia presentata già in sede di offerta (art. 5).
L’obiettivo del legislatore è evitare il dumping contrattuale, impedendo che il ribasso dell’offerta – specie sul costo della manodopera – si traduca in una compressione dei diritti dei lavoratori.
Dichiarazione di equivalenza CCNL: obbligo di presentazione
Ne deriva che la verifica di equivalenza non è un atto discrezionale né eventuale, ma un adempimento doveroso, da condurre con rigore istruttorio e documentale, attraverso la valutazione comparativa tra i due contratti sotto il profilo delle retribuzioni minime, dei trattamenti integrativi, degli istituti normativi e previdenziali applicati.
Nel caso trattato, la stazione appaltante ha omesso sia di acquisire la dichiarazione, sia di procedere alla verifica, rendendo illegittima l’aggiudicazione e violando un obbligo che, anche nella previgente formulazione dell’art. 11, era già in vigore.
Tenendo conto che la norma ha carattere imperativo e impone all’amministrazione l’acquisizione e la verifica della dichiarazione di equivalenza prima dell’aggiudicazione. L’omissione di tale passaggio costituisce vizio insanabile del procedimento, anche in assenza di una puntuale contestazione del merito delle tutele retributive e normative offerte dal contratto applicato.
Conclusioni
Il ricorso è stato quindi respinto in relazione alla verifica dell’anomalia da parte della SA, ritenuta legittima e insindacabile, mentre è stato accolto per la mancata presentazione della dichiarazione di equivalenza del CCNL proposto rispetto a quello indicato dalla Stazione Appaltante.
Il provvedimento di aggiudicazione è stato annullato, con obbligo per l’Amministrazione di procedere all’esercizio dei poteri ex art. 11, comma 4, D. Lgs. n. 36/2023, e quindi di richiedere la dichiarazione di equivalenza e valutarne la correttezza.