Offerta tecnica difforme negli appalti: quando la miglioria non comporta l’esclusione
Nelle procedure di gara basate sul criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, la valutazione dell’offerta tecnica è un passaggio particolarmente delicato. In questa fase entrano infatti in gioco soluzioni progettuali, proposte migliorative, integrazioni tecniche e scelte materiali che devono essere esaminate dalla commissione alla luce dei criteri stabiliti nella lex specialis.
Non è quindi raro che emergano contestazioni sulla conformità dell’offerta ai requisiti tecnici indicati nella documentazione di gara. I margini entro cui devono essere valutate proposte migliorative, varianti progettuali e offerte difformi non sono sempre immediatamente evidenti, soprattutto quando l’offerta contiene elementi che non coincidono perfettamente con le specifiche tecniche richiamate nel progetto o nel disciplinare.
In questi casi occorre capire se ci si trovi di fronte a una vera e propria inidoneità tecnica, tale da rendere l’offerta inammissibile, oppure a una proposta migliorativa che, pur non risultando perfettamente conforme ai requisiti indicati, non incide sull’assetto complessivo della prestazione richiesta.
Gli effetti, naturalmente, sono molto diversi:
- nel primo caso l’offerta non può essere ammessa alla valutazione e il concorrente deve essere escluso;
- nel secondo caso l’offerta resta valida, ma la specifica proposta tecnica non può essere considerata ai fini dell’attribuzione del punteggio.
Un chiarimento importante su questi aspetti arriva dalla sentenza del Consiglio di Stato 29 gennaio 2026, n. 780, che offre indicazioni utili su come debbano essere valutate alcune irregolarità dell’offerta tecnica e sulle conseguenze che possono produrre nella procedura di gara.
Offerta tecnica e requisiti minimi nelle gare pubbliche: quando una difformità non comporta l’esclusione
Il caso riguarda una procedura aperta per l’affidamento di lavori, la cui aggiudicazione è stata impugnata dal secondo classificato che aveva contestato diversi profili dell’offerta tecnica presentata dall’aggiudicataria.
Tra le varie censure, quella che ha assunto maggiore rilievo nel corso del giudizio ha riguardato la conformità di alcuni prodotti – in particolare le vetrate – rispetto ai requisiti tecnici richiamati nella documentazione di gara.
Secondo la società ricorrente, il vetrocamera indicato nell’offerta non avrebbe rispettato i requisiti previsti dalle norme tecniche UNI richiamate nel progetto esecutivo e nella lex specialis.
Per chiarire questo aspetto, nel corso del giudizio è stata disposta una verificazione tecnica volta ad accertare se i materiali indicati nell’offerta dell’aggiudicataria fossero effettivamente conformi agli standard tecnici richiesti. L’accertamento ha effettivamente evidenziato una difformità rispetto ai requisiti tecnici indicati nella documentazione di gara.
Nonostante questo esito, il giudice di primo grado aveva ritenuto che tale circostanza non comportasse automaticamente l’esclusione dell’aggiudicataria dalla procedura.
Secondo il TAR, infatti, la valutazione delle conseguenze di quella difformità rientrava comunque nella sfera di discrezionalità dell’amministrazione, che avrebbe potuto incidere sia sulla valutazione dell’offerta tecnica sia sull’attribuzione del relativo punteggio.
Contro la sentenza di primo grado è stato quindi proposto appello, sostenendo che, una volta accertata la difformità dell’offerta rispetto ai requisiti tecnici minimi previsti dalla lex specialis, la stazione appaltante non avrebbe avuto alcun margine di discrezionalità. Secondo la tesi dell’appellante, l’unica conseguenza possibile avrebbe dovuto essere l’esclusione dell’offerta dalla gara.
Il quadro normativo: migliorie tecniche, limiti dell’offerta e cause di esclusione
La vicenda si colloca all’interno di alcuni principi ormai consolidati nella disciplina delle gare pubbliche, che riguardano il rapporto tra contenuto dell’offerta tecnica e cause di esclusione dalla procedura.
Un primo profilo riguarda la distinzione tra proposte migliorative e varianti progettuali. Nelle procedure aggiudicate con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, i concorrenti possono formulare migliorie tecniche rispetto al progetto posto a base di gara, purché tali proposte non alterino i caratteri essenziali della prestazione richiesta.
Quando invece la proposta modifica in modo sostanziale l’impostazione del progetto o introduce una diversa soluzione progettuale, ci si trova di fronte a una vera e propria variante progettuale, che non è ammissibile se non espressamente prevista dalla lex specialis.
Un secondo profilo riguarda il principio di tassatività delle cause di esclusione, oggi previsto dall’art. 10 del d.lgs. n. 36/2023. In base a questo principio, un operatore economico può essere escluso dalla gara soltanto nei casi espressamente previsti dalla legge o dalla documentazione di gara.
Ne consegue che irregolarità dell’offerta tecnica che non incidono sui requisiti essenziali della prestazione non possono automaticamente determinare l’estromissione del concorrente.
Infine, nelle gare basate sull’offerta economicamente più vantaggiosa, la valutazione dell’offerta tecnica riguarda spesso elementi migliorativi rispetto al progetto posto a base di gara. In questi casi l’eventuale difformità di una specifica proposta tecnica può incidere sulla valutazione della miglioria o sull’attribuzione del punteggio, ma non necessariamente sull’ammissibilità dell’intera offerta.
È proprio all’interno di questo quadro interpretativo che si inserisce la decisione del Consiglio di Stato.
La decisione del Consiglio di Stato
Nell’esaminare l’appello, il Consiglio di Stato ha affrontato in modo articolato le diverse questioni sollevate dal ricorrente, confermando nel complesso la decisione di primo grado ma integrandone la motivazione.
La difformità della miglioria e la conservazione dell’offerta
Il punto centrale della controversia riguardava la difformità delle vetrate proposte nell’offerta tecnica rispetto ai requisiti tecnici richiamati nella documentazione di gara.
Secondo l’appellante, una volta accertata tale difformità – confermata anche dalla verificazione tecnica svolta nel corso del giudizio – l’offerta dell’aggiudicataria avrebbe dovuto essere considerata tecnicamente inidonea e quindi esclusa dalla procedura.
Il Consiglio di Stato ha però ritenuto che la questione dovesse essere letta in modo diverso.
Il Collegio ha osservato innanzitutto che l’aggiudicatario aveva dichiarato, nella domanda di partecipazione alla gara, di accettare senza riserve tutte le disposizioni contenute nella documentazione di gara. All’interno dell’offerta tecnica erano tuttavia state formulate alcune proposte migliorative relative ai materiali e agli impianti, tra cui quella riguardante proprio le vetrate oggetto di contestazione.
Secondo il giudice amministrativo, le soluzioni tecniche contestate non incidevano sull’assetto essenziale della prestazione richiesta, ma si collocavano nell’ambito delle proposte migliorative formulate dal concorrente.
Diverso sarebbe stato il caso di una variante progettuale, cioè di una proposta idonea a modificare l’impostazione dell’intervento o a sostituire il progetto posto a base di gara con una soluzione alternativa. In quella ipotesi l’offerta sarebbe stata incompatibile con la lex specialis.
Nel caso esaminato dal Consiglio di Stato, invece, l’elemento contestato riguardava un aspetto ritenuto marginale rispetto alla prestazione complessiva, tale da non incidere sull’assetto generale dell’offerta.
Da questa premessa il Collegio ha tratto una conseguenza molto chiara sul piano giuridico. In applicazione del principio di conservazione degli atti giuridici, non può ritenersi inammissibile l’intera offerta per effetto della difformità di uno specifico elemento tecnico.
L’irregolarità riguarda soltanto la proposta migliorativa in questione, che non può essere presa in considerazione ai fini dell’attribuzione del punteggio tecnico, mentre l’offerta resta valida nel suo complesso.
Il Consiglio di Stato ha inoltre precisato che questa operazione non comporta una nuova valutazione delle offerte tecniche. La stazione appaltante non è chiamata a riesaminare integralmente le offerte, ma soltanto a eliminare il punteggio eventualmente attribuito alla miglioria non conforme e, se necessario, adeguare la graduatoria.
Nemmeno l’avvenuta apertura delle offerte economiche impedisce questa operazione, perché non si tratta di rinnovare la valutazione tecnica delle offerte ma soltanto di rettificare il punteggio relativo a uno specifico elemento dell’offerta tecnica, senza incidere sulla par condicio tra i concorrenti.
Limiti dimensionali dell’offerta tecnica
Il Consiglio di Stato ha poi esaminato un ulteriore motivo di appello relativo ai limiti dimensionali della relazione tecnica.
L’appellante sosteneva che il superamento del numero massimo di pagine previsto dal disciplinare avrebbe dovuto comportare una decurtazione del punteggio attribuito ad alcuni sub-criteri dell’offerta tecnica.
Il Collegio ha respinto anche questa censura, richiamando un orientamento ormai consolidato secondo cui il superamento dei limiti dimensionali dell’offerta tecnica non costituisce causa di esclusione dalla gara, in assenza di una specifica previsione nella lex specialis.
Tali limiti sono generalmente introdotti per agevolare l’attività valutativa della commissione e garantire la speditezza della procedura, e non per restringere la platea dei concorrenti.
Computo metrico non estimativo e validità dell’offerta tecnica
Un ulteriore motivo di appello riguardava la completezza del computo metrico non estimativo allegato all’offerta tecnica.
Secondo l’appellante, alcune carenze del documento avrebbero reso indeterminata l’offerta dell’aggiudicataria, compromettendo la possibilità di valutare correttamente le migliorie proposte.
Anche su questo punto il Consiglio di Stato ha confermato la valutazione del giudice di primo grado.
Il disciplinare richiedeva infatti la presentazione di un computo metrico non estimativo con l’indicazione delle quantità delle lavorazioni migliorative, ma non prevedeva alcuna sanzione espulsiva in caso di eventuali incompletezze del documento.
Inoltre, lo stesso disciplinare specificava che non era necessario indicare i prezzi delle lavorazioni, poiché l’interesse della stazione appaltante era limitato alla conoscenza dell’estensione delle opere migliorative proposte.
Eventuali carenze del computo metrico non estimativo, quindi, non determinano l’inammissibilità dell’offerta né l’esclusione del concorrente, ma possono al più incidere sulla valutazione della miglioria proposta e sull’attribuzione del relativo punteggio.
Conclusioni
Il Consiglio di Stato ha quindi rigettato l’appello, confermando la decisione di primo grado e chiarendo alcuni principi applicativi particolarmente rilevanti nelle gare aggiudicate con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
La sentenza chiarisce in particolare che non ogni difformità rispetto alle specifiche tecniche comporta automaticamente l’esclusione dell’offerta. Quando l’elemento contestato riguarda una proposta migliorativa che non incide sui caratteri essenziali della prestazione richiesta, la conseguenza non è l’estromissione del concorrente ma la non valutabilità della specifica miglioria ai fini del punteggio tecnico.
La pronuncia si inserisce così in un orientamento giurisprudenziale che tende a limitare le ipotesi di esclusione dalle gare ai soli casi in cui l’irregolarità incida realmente sui requisiti essenziali dell’offerta o sulle condizioni di partecipazione, evitando che difformità marginali possano compromettere la validità dell’intera proposta tecnica.