Servizi intellettuali e costi della manodopera: il TAR sulla natura dell’offerta e i limiti al subappalto

La decisione del TAR Lazio

Il TAR ha rigettato il ricorso in tutti i suoi motivi, con una motivazione che si articola su più piani.

Offerta unica e non plurima

Il Collegio ha escluso che l’offerta dell’aggiudicataria fosse “plurima o alternativa” per la presenza di ulteriori professionisti. La soluzione non rappresentava un secondo modello di esecuzione, ma un mero miglioramento opzionale, offerto a titolo gratuito.

Resta dunque ferma la natura unitaria dell’offerta: un solo progetto tecnico, un solo tariffario economico, coerenti con la base d’asta e con il Capitolato tecnico.

Sul punto, il tribunale amministrativo ha richiamato la giurisprudenza più recente, secondo cui si può parlare di offerta plurima solo quando vengono prospettate più modalità alternative di esecuzione, tra loro incompatibili.

Subappalto a lavoratori autonomi

Sul ricorso al subappalto, il TAR ha sottolineato che le attività affidate a lavoratori autonomi erano circoscritte a una fase accessoria rispetto alle linee principali di progettazione.

La natura secondaria di tali prestazioni le rende compatibili con l’art. 119 del Codice: non si tratta né di esternalizzazione integrale del servizio, né di esecuzione prevalente di lavorazioni principali, ma di attività specialistiche di supporto. Il TAR richiama anche l’evoluzione euro-unitaria della disciplina, legata alla procedura di infrazione n. 2018/2273, che ha spinto a delimitare i divieti solo ai casi di sostanziale trasferimento dell’appalto a terzi.

Costi della manodopera e oneri della sicurezza nei servizi intellettuali

In riferimento alla natura intellettuale del servizio, l’appalto richiedeva prestazioni ad alto contenuto professionale e personalizzato, non standardizzabili, fondate sull’elaborazione di soluzioni metodologiche più che sull’organizzazione di mezzi e manodopera.

La giurisprudenza amministrativa è costante nell’affermare che il criterio distintivo per qualificare i servizi di natura prevalentemente intellettuale è l’impossibilità di standardizzare le prestazioni e il carattere personalizzato delle soluzioni offerte rispetto ai fabbisogni della stazione appaltante, come emergono dalla documentazione di gara e dal piano di lavoro generale.

In altre parole:

• sono intellettuali i servizi che implicano lo svolgimento di prestazioni professionali eminentemente personali, che consistono nell’ideazione di soluzioni o nell’elaborazione di pareri;
• non sono invece intellettuali i servizi che si limitano a compiti ripetitivi, standardizzabili e non personalizzati per ciascun utente.

Ne deriva che l’utilizzo di alcuni addetti non muta automaticamente la natura intellettuale del servizio, né comporta l’obbligo di indicare costi di manodopera e oneri della sicurezza, esclusi dall’art. 108, comma 9, del Codice.

Stesso discorso per l’omessa indicazione del CCNL: gli artt. 11 e 57 prevedono che la clausola sociale non si applichi ai servizi intellettuali, nei quali prevale il carattere personale e autonomo della prestazione.

Clausole da impugnare immediatamente

Infine, in riferimento alla mancata indicazione dei costi della manodopera nei documenti di gara, il TAR lo ha dichiarato irricevibile perché tardivo.

È stato ribadito che le clausole di bando che incidono in modo diretto e immediato sulla possibilità di partecipare devono essere contestate subito, entro i termini di legge, e non solo dopo l’aggiudicazione.

La sentenza elenca, sulla scia della giurisprudenza consolidata, le ipotesi di clausole immediatamente lesive:

• clausole che impongono oneri incomprensibili o sproporzionati rispetto alla procedura;
• regole che rendono la partecipazione incongruamente difficoltosa o impossibile;
• disposizioni abnormi che impediscono il calcolo di convenienza tecnica ed economica o abbreviano irragionevolmente i termini;
• condizioni negoziali che rendono il contratto eccessivamente oneroso e non conveniente;
• obblighi contra ius;
• gravi carenze nei dati essenziali per formulare l’offerta (es. numero, qualifiche, mansioni, livelli retributivi, anzianità del personale da assorbire), o formule matematiche errate;
• bandi privi dell’indicazione dei costi della sicurezza “non soggetti a ribasso”.

Il TAR conclude che sono immediatamente impugnabili solo le clausole che impediscono la partecipazione o rendono impossibile formulare un’offerta consapevole e competitiva.

Conclusioni

Il TAR Lazio ha respinto il ricorso, confermando la legittimità dell’aggiudicazione. La decisione si fonda su un principio chiaro: la natura intellettuale del servizio esclude l’obbligo di indicare i costi della manodopera e gli oneri di sicurezza, così come l’indicazione del CCNL, mentre resta ferma la necessità per le imprese di rispettare le regole sostanziali in materia di tutela dei lavoratori.

La pronuncia ribadisce inoltre:

• il carattere unitario e immodificabile dell’offerta, che non può essere segmentata a piacimento dell’operatore;
• il dovere di impugnare subito le clausole della lex specialis che si ritengono illegittime, pena la loro inoppugnabilità;
• i limiti del subappalto, che deve restare strumento eccezionale e non un mezzo per eludere i requisiti di qualificazione.

Per le stazioni appaltanti, la sentenza rafforza l’indirizzo volto a tutelare la chiarezza delle regole di gara e a distinguere con precisione i servizi intellettuali dagli altri, evitando di imporre oneri non previsti dal Codice.

Per gli operatori, rappresenta un richiamo alla diligenza nel predisporre l’offerta e nell’eventuale contestazione delle clausole, che va fatta subito e non dopo la presentazione delle offerte.