Sottostima costi manodopera e della base d’asta: interviene ANAC
È legittimo accorpare prestazioni eterogenee nella progettazione di una gara, qualificandole come accessorie, anche se dotate di autonomia funzionale? Quali criteri vanno seguiti per determinare la base d’asta e il costo della manodopera? E fino a che punto la discrezionalità tecnica della stazione appaltante incontra i limiti del Codice dei contratti pubblici?
Determinazione costi manodopera e importo appalto: le critiche ANAC a una stazione appaltante
Sono interrogativi che emergono con forza dalla Delibera ANAC del 30 luglio 2025, n. 323 con cui l’Autorità Nazionale Anticorruzione ha analizzato la procedura di affidamento di un servizio di mensa e ristorazione suddiviso in più lotti, per un valore complessivo di 161,3 milioni di euro.
Già nella fase di pubblicazione del bando erano giunte segnalazioni di irregolarità da parte di associazioni di operatori economici, che hanno denunciato violazioni del nuovo Codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 36/2023). Nonostante le doglianze, la SA ha confermato le proprie scelte progettuali, motivo per cui è scattato il procedimento di vigilanza.
Vediamo nel dettaglio le criticità riscontrate dall’Autorità in relazione a:
- identificazione dell’oggetto dell’appalto;
- calcolo dei costi della manodopera
- calcolo dell’importo a base d’asta
- definizione dei requisiti professionali
- definizione dei criteri di valutazione delle offerte.
I riferimenti normativi
La decisione si colloca nel quadro del d.lgs. n. 36/2023, con particolare richiamo a:
- art. 11: principio dell’applicazione dei CCNL di settore e tutele dei lavoratori;
- art. 15: responsabilità del RUP e dei responsabili di fase;
- art. 41: determinazione della base d’asta e dei costi della manodopera;
- art. 100: requisiti di idoneità professionale e tecnico-economici;
- art. 110: verifica di congruità e anomalia delle offerte.
Accanto al Codice, ANAC ha richiamato:
- i CAM per la ristorazione collettiva (DM 10 marzo 2020);
- i prezzi di riferimento ANAC (delibera n. 1204/2016);
- la normativa settoriale sugli impianti.
Oggetto dell’appalto indefinito
Come spiega ANAC, il capitolato di gara non si limitava al servizio di ristorazione, ma comprendeva manutenzioni edilizie, impiantistiche e attrezzature, oltre a servizi di trasporto e logistica.
Secondo l’Autorità, non tutte queste prestazioni potevano qualificarsi come accessorie, poiché dotate di autonomia funzionale: ad esempio la manutenzione di ascensori, impianti elettrici o antincendio, che costituiscono attività a sé stanti.
Ne deriva che le prestazioni possono dirsi accessorie solo se prive di finalità autonoma e strettamente connesse alla prestazione principale. Diversamente, devono essere oggetto di gara distinta o, quanto meno, di una quotazione separata.
Requisiti di partecipazione carenti
Allo stesso modo, la gara richiedeva requisiti di fatturato e capacità tecnica solo in relazione alla ristorazione, trascurando le qualificazioni necessarie per le manutenzioni specialistiche.
Un’impostazione in contrasto con l’art. 100 del Codice, che impone la coerenza dei requisiti con tutte le prestazioni richieste.
Sul punto, ANAC ha richiamato la normativa settoriale: senza requisiti adeguati, si rischia di affidare attività specialistiche a operatori privi di idoneità.
Determinazione errata della base d’asta
Altro punto controverso è il calcolo della base d’asta, effettuato solo sul servizio di ristorazione e senza quotare a parte manutenzioni, utenze e smaltimenti.
Questo ha generato un prezzo sottostimato che, in due lotti, è risultato inferiore a quello degli appalti in corso, nonostante l’aumento generale dei costi post-pandemia. Due lotti sono rimasti deserti, negli altri la concorrenza è stata ridotta al minimo.
Proprio per questo l’Autorità ha ribadito che la stima dei costi deve rispettare il principio del prezzo congruo di cui all’art. 41 del Codice, ossia un valore realistico e sostenibile che consenta agli operatori di presentare offerte concrete. Diversamente, si rischia di alimentare gare formalmente avviate ma prive di effettiva competitività, con offerte sottodimensionate e potenzialmente inattuabili.
Costi della manodopera sottostimati
Particolarmente grave è risultata poi la sottostima dei costi della manodopera, basata su tabelle ministeriali del 2018 e ignorando il rinnovo del CCNL di settore avvenuto nel 2024, che ha previsto aumenti retributivi significativi.
Un approccio ritenuto irragionevole: le offerte, basate su costi obsoleti, rischiano di essere insostenibili in fase esecutiva e non rispettose dei minimi salariali.
ANAC ha sottolineato che l’uso di tabelle non aggiornate contrasta con l’art. 11 del Codice, che impone l’applicazione del CCNL vigente e delle relative tutele. Non considerare i contratti collettivi attuali significa alterare la concorrenza e mettere a rischio l’effettiva sostenibilità del servizio, con ricadute negative sia per i lavoratori che per le amministrazioni.
Criteri di valutazione poco trasparenti
Infine, ANAC ha criticato l’uso di criteri qualitativi per elementi oggettivi (ad esempio la frequenza degli approvvigionamenti o la dotazione di attrezzature), che avrebbero richiesto punteggi misurabili.
Ferma infatti la discrezionalità della stazione appaltante nella scelta dei criteri da utilizzare, ’uso di criteri quantitativi, laddove possibile, oltre a semplificare le operazioni di valutazione della commissione giudicatrice, consente una maggiore trasparenza delle decisioni e agevola gli operatori economici nella formulazione dell’offerta, traducendosi in uno strumento pro-concorrenziale.
Al contrario, l’attrazione di componenti dell’offerta dall’indubbia natura quantitativa, nell’ambito delle valutazioni qualitative, rischia di minare l’imparzialità, la trasparenza e la correttezza della gara.
La delibera ANAC
Alla luce delle criticità riscontrate, ANAC ha deliberato che la gara non rispetta i principi di trasparenza, proporzionalità e concorrenza.
Pur non annullando direttamente la procedura, ha invitato la stazione appaltante a rivedere gli atti di gara, imponendo correttivi su:
- qualificazione corretta delle prestazioni;
- previsione di requisiti specifici per le manutenzioni;
- adeguata determinazione della base d’asta e del costo della manodopera;
- criteri di valutazione più trasparenti e oggettivi.
Solo una corretta impostazione consente di garantire concorrenza, qualità del servizio e tutela dei lavoratori, oltre che piena trasparenza della procedura e dell’operato dell’Amministrazione.