CCNL diverso negli appalti: il superminimo non basta per l’equivalenza
Fino a che punto un operatore può discostarsi dal CCNL indicato in gara? L’equivalenza economica può essere costruita “ex post”, intervenendo sulle singole voci retributive? E soprattutto: il superminimo può davvero colmare il divario tra due contratti collettivi?
A queste domande risponde in senso negativo la sentenza del Consiglio di Stato 24 aprile 2026, n. 3209, che affronta un tema divenuto centrale dopo l’entrata in vigore del D.Lgs. n. 36/2023: la possibilità per l’operatore economico di applicare un contratto collettivo diverso da quello indicato dalla stazione appaltante e, soprattutto, le condizioni entro cui tale scelta può ritenersi legittima.
Il punto non riguarda tanto la libertà di scelta del CCNL, espressamente riconosciuta dall’art. 11 del Codice, quanto i limiti entro cui essa può essere esercitata senza comprimere la tutela dei lavoratori. È su questo piano che si colloca la dichiarazione di equivalenza, la cui operatività resta vincolata a presupposti precisi e verificabili.
CCNL diverso negli appalti: quando è possibile e quali sono i limiti
La vicenda nasce in una gara per servizi educativi in cui la stazione appaltante aveva indicato, nella lex specialis, il CCNL delle cooperative sociali. L’operatore poi risultato aggiudicatario ha però scelto di applicare il CCNL Aninsei, esercitando la facoltà prevista dall’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023.
Una scelta che l’ordinamento consente, ma solo a condizione che venga dimostrata l’equivalenza delle tutele economiche e normative, secondo un percorso che non può essere né semplificato né affidato a dichiarazioni generiche. È proprio su questo passaggio che si è concentrato il contenzioso.
L’operatore ha costruito la propria posizione sul riconoscimento di un superminimo, ritenuto idoneo a compensare il differenziale tra i minimi tabellari dei due contratti collettivi.
L’argomento, sul piano economico, presenta una sua coerenza: se il lavoratore percepisce complessivamente lo stesso trattamento, la differenza tra i contratti potrebbe apparire neutra. Tuttavia, questa impostazione sposta l’attenzione sul risultato finale della retribuzione, mentre la norma richiede una verifica che si arresta a un livello diverso, più strutturale.
È proprio questa divergenza che prima il TAR e poi il Consiglio di Stato hanno ritenuto decisiva.
Art. 11 D.Lgs. n. 36/2023: equilibrio tra libertà di impresa e tutela del lavoro
La questione va letta nell’impianto delineato dall’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023, che oggi rappresenta il riferimento principale per la tutela del lavoro negli appalti pubblici.
La norma stabilisce che al personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto si applichi il contratto collettivo nazionale e territoriale di settore stipulato dalle organizzazioni comparativamente più rappresentative, individuato dalla stazione appaltante nei documenti di gara in coerenza con l’oggetto dell’affidamento.
Accanto a questa regola, il legislatore ha previsto una possibilità di scostamento, consentendo agli operatori economici di indicare un diverso contratto collettivo, purché questo garantisca tutele equivalenti, sia sul piano economico sia su quello normativo. Non si tratta, quindi, di una libertà piena, ma di una facoltà condizionata, che richiede una verifica sostanziale prima dell’aggiudicazione.
I criteri di tale verifica sono definiti nell’Allegato I.01 al Codice e, in particolare, nell’art. 4, che circoscrive la valutazione economica alle componenti fisse della retribuzione globale annua – retribuzione tabellare, indennità strutturali, mensilità aggiuntive – escludendo le voci che non presentano carattere di stabilità e automaticità.
Si delinea così un sistema nel quale la libertà dell’operatore incontra limiti precisi e oggettivi, che non possono essere aggirati attraverso soluzioni compensative costruite caso per caso.
In questo assetto, la verifica di equivalenza non rappresenta un adempimento formale, ma uno strumento sostanziale di tutela delle condizioni di lavoro.
Equivalenza tra CCNL: cosa si intende per componenti fisse della retribuzione
Il Consiglio di Stato ha impostato il proprio ragionamento chiarendo che l’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023, insieme all’Allegato I.01, impone una verifica dell’equivalenza ancorata a criteri predeterminati e non rimessa a valutazioni discrezionali.
La norma limita la valutazione economica alle componenti fisse della retribuzione globale annua, proprio per evitare che l’equivalenza venga costruita attraverso elementi variabili o non strutturali, che potrebbero alterare nel tempo l’effettivo trattamento riconosciuto ai lavoratori.
Il superminimo, anche quando previsto dal contratto collettivo applicato, mantiene natura accessoria ed eventuale, come risulta dalla stessa formulazione del CCNL Aninsei, che lo qualifica espressamente come voce non necessaria della retribuzione mensile.
Questo dato è decisivo: la qualificazione di una voce retributiva non dipende dalla sua presenza nel contratto collettivo, ma dalla sua funzione e stabilità. Una voce eventuale, per definizione, non può essere considerata componente fissa.
Da qui la conclusione: il superminimo non può essere utilizzato nella verifica di equivalenza economica, perché non rientra tra le voci che la norma prende in considerazione.
L’impostazione dell’appellante, costruita sul risultato complessivo della retribuzione, non ha trovato accoglimento, perché sposta la verifica su un piano quantitativo che la norma non consente. Il confronto deve riguardare la struttura del trattamento economico, non il suo esito finale.
Questa lettura si collega alla funzione dell’art. 11 del Codice, che mira a garantire un equilibrio tra libertà di iniziativa economica e tutela dei lavoratori. Consentire il ricorso a componenti non stabili per colmare differenze retributive significherebbe esporre il trattamento economico a possibili variazioni nel corso dell’esecuzione dell’appalto, rendendo meno effettiva la tutela garantita.
Equivalenza CCNL e superminimo: effetti pratici su offerte e verifiche delle stazioni appaltanti
L’appello è stato respinto, confermando che l’equivalenza economica tra CCNL non può essere dimostrata guardando al risultato complessivo della retribuzione, ma deve essere verificata sulla struttura delle sue componenti.
Il superminimo, anche quando previsto dal contratto collettivo applicato, non può essere utilizzato per colmare il divario economico, in quanto estraneo alle componenti fisse della retribuzione globale annua.
La verifica non si fonda su quanto il lavoratore percepisce, ma su come quella retribuzione è costruita, e questo sposta in modo netto il livello di attenzione richiesto sia agli operatori sia alle stazioni appaltanti.
Per gli operatori, diventa necessario costruire l’offerta su basi coerenti fin dall’origine, senza fare affidamento su elementi accessori per riequilibrare i valori, perché proprio su questi elementi si concentra il rischio di contestazione ed esclusione.
Per le stazioni appaltanti, si rafforza l’esigenza di un controllo sostanziale, che entri nel merito delle singole voci retributive e verifichi la loro coerenza con i parametri normativi.
La flessibilità prevista dal Codice resta quindi circoscritta entro un perimetro definito, all’interno del quale la tutela del lavoro rappresenta un limite non superabile.