CCNL negli appalti: perché non può essere modificato dopo la presentazione dell’offerta
Il CCNL è modificabile dopo la presentazione dell’offerta? La dichiarazione di equivalenza può essere utilizzata per correggere la proposta in corso di gara?
Sono domande che si collocano all’interno della disciplina dettata dall’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023, che ha ridefinito il rapporto tra contratti collettivi e affidamenti pubblici introducendo un modello che combina un vincolo di riferimento con una limitata possibilità di deroga.
La norma prevede infatti che la stazione appaltante indichi nei documenti di gara il contratto collettivo applicabile, individuato tra quelli maggiormente rappresentativi per il settore e l’ambito territoriale, ma consente al concorrente di applicarne uno diverso, a condizione che ne dimostri l’equivalenza sotto il profilo delle tutele economiche e normative.
Questa apertura si inserisce però in un sistema che attribuisce al costo della manodopera un ruolo centrale nella costruzione e nella valutazione dell’offerta. Il meccanismo dell’equivalenza, quindi, non può essere letto come uno spazio di libertà piena, ma come uno strumento sottoposto a un controllo sostanziale, finalizzato ad evitare fenomeni di dumping contrattuale e a garantire condizioni di lavoro omogenee all’interno della procedura.
È proprio alla luce di questo assetto che assume rilievo la sentenza del TAR Lazio, sez. Roma, 23 marzo 2026, n. 5361, che chiarisce quale sia il ruolo del contratto collettivo nella costruzione dell’offerta e, soprattutto, quali siano i limiti effettivi della dichiarazione di equivalenza prevista dall’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023.
CCNL diverso e dichiarazione di equivalenza in gara: il no del TAR
La controversia trae origine da una procedura di affidamento nell’ambito della quale la stazione appaltante aveva individuato, nei documenti di gara, il contratto collettivo nazionale di lavoro da applicare ai sensi dell’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023. Un operatore economico, in sede di partecipazione, aveva tuttavia indicato un diverso CCNL, senza accompagnare tale scelta con una dichiarazione di equivalenza adeguatamente strutturata e idonea a dimostrare, sin dall’origine, la piena omogeneità delle tutele.
Nel corso della procedura, a seguito delle verifiche attivate dalla stazione appaltante proprio sul tema del costo della manodopera e della coerenza del contratto applicato, sono emerse criticità in ordine alla mancata dimostrazione dell’equivalenza.
A fronte di tali rilievi, l’operatore economico ha tentato di superare le contestazioni intervenendo sulla propria originaria impostazione, manifestando la disponibilità ad applicare il contratto collettivo indicato dalla lex specialis o, comunque, a conformarsi alle richieste dell’amministrazione.
La stazione appaltante ha ritenuto tale intervento non ammissibile, qualificandolo non come un chiarimento o un’integrazione formale, ma come una modifica sostanziale dell’offerta, idonea ad incidere sulla struttura dei costi della manodopera e, quindi, sull’equilibrio economico della proposta.
Da qui il contenzioso, con cui l’operatore ha sostenuto la possibilità di regolarizzare la propria posizione anche in una fase successiva alla presentazione dell’offerta, ritenendo che l’adeguamento del CCNL non comportasse una modifica sostanziale, ma un mero allineamento alle indicazioni della stazione appaltante.
Il TAR è stato quindi chiamato a chiarire se la scelta del contratto collettivo e la dichiarazione di equivalenza possano essere oggetto di interventi successivi o se, al contrario, debbano considerarsi elementi cristallizzati già al momento della presentazione dell’offerta.
Art. 11 D.Lgs. n. 36/2023: CCNL ed equivalenza negli appalti pubblici
La questione si colloca nell’ambito dell’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023, che disciplina il rapporto tra contratti collettivi e affidamenti pubblici introducendo un modello che combina un vincolo di riferimento con una limitata possibilità di deroga. La norma prevede infatti che la stazione appaltante indichi nei documenti di gara il contratto collettivo applicabile, individuato tra quelli maggiormente rappresentativi per il settore e l’ambito territoriale, ma consente all’operatore economico di applicarne uno diverso, a condizione che ne dimostri l’equivalenza sotto il profilo delle tutele economiche e normative.
Si tratta di una previsione che segna un cambio di passo rispetto al passato, perché non si limita a richiamare genericamente il rispetto dei contratti collettivi, ma costruisce un vero e proprio meccanismo di verifica pubblica, volto ad assicurare che la scelta del contratto non si traduca in una compressione delle condizioni di lavoro. L’equivalenza diventa così lo strumento attraverso cui si realizza un equilibrio tra autonomia organizzativa dell’impresa e tutela sostanziale dei lavoratori.
Allo stesso tempo, la disciplina si inserisce in un sistema più ampio in cui il costo della manodopera assume un rilievo centrale nella costruzione dell’offerta. La scelta del contratto collettivo non è quindi un elemento neutro, ma incide direttamente sulla determinazione dei costi e sulla sostenibilità economica della proposta, con riflessi immediati sulla comparabilità tra le offerte presentate in gara.
In questo quadro, il meccanismo dell’equivalenza non può essere interpretato come uno spazio di flessibilità piena o come uno strumento utilizzabile in chiave adattiva nel corso della procedura. Al contrario, esso presuppone una scelta chiara e consapevole sin dalla fase di partecipazione, accompagnata da una dichiarazione idonea a consentire alla stazione appaltante di svolgere una verifica effettiva e non meramente formale.
È proprio alla luce di questo assetto normativo che si colloca la questione affrontata dal TAR, relativa ai limiti entro cui tale flessibilità possa operare e, in particolare, alla possibilità di intervenire sulla scelta del contratto collettivo dopo la presentazione dell’offerta, tema che si intreccia direttamente con i principi di immodificabilità dell’offerta e di par condicio tra i concorrenti.
CCNL come elemento dell’offerta: immodificabilità ed effetti sui costi della manodopera
Il TAR ha per prima cosa precisato che il contratto collettivo applicato all’appalto, sia esso quello indicato dalla stazione appaltante o quello scelto dal concorrente con dichiarazione di equivalenza, non rappresenta un elemento accessorio dell’offerta. Al contrario, esso incide in modo diretto sulla struttura dei costi della manodopera e, quindi, sul contenuto economico complessivo della proposta.
Ciò significa che la scelta del CCNL deve essere definita in modo completo e definitivo già in sede di partecipazione alla gara e non può essere oggetto di modifiche successive.
In questa prospettiva, il giudice ha escluso la legittimità sia della sostituzione del contratto collettivo dopo la scadenza del termine di presentazione delle offerte, sia della dichiarazione tardiva con cui l’operatore si impegna ad applicare il contratto indicato dalla stazione appaltante.
In entrambi i casi, infatti, non si è di fronte a un adeguamento formale, ma a una vera e propria alterazione del parametro economico su cui l’offerta era stata costruita.
Il passaggio più rilevante della decisione è quello che colloca definitivamente il contratto collettivo all’interno della struttura economica dell’offerta: esso incide su retribuzioni, istituti normativi e oneri complessivi, contribuendo in modo determinante alla definizione dell’equilibrio economico della proposta.
Da qui deriva un effetto di sistema: modificare il CCNL significa, in sostanza, modificare l’offerta, con inevitabili ricadute sulla comparabilità tra le proposte presentate in gara.
Il TAR collega questo aspetto al principio di immodificabilità dell’offerta: il divieto di interventi successivi viene infatti letto come uno strumento di tutela della concorrenza, perché consente di evitare che un operatore economico possa rimodulare i costi della manodopera alla luce delle verifiche o delle criticità emerse nel corso della procedura. In una simile ipotesi, l’offerta non sarebbe più un dato stabile e confrontabile, ma un elemento variabile.
Un ulteriore chiarimento riguarda la natura della dichiarazione di equivalenza, che non rappresenta una semplice autocertificazione né un adempimento utilizzabile in modo flessibile, ma un elemento che entra a pieno titolo nell’offerta e che, proprio per questo, deve essere completo e definitivo fin dall’origine.
La dichiarazione costituisce inoltre il presupposto di un obbligo istruttorio in capo alla stazione appaltante, chiamata a verificare in concreto la corrispondenza tra i livelli di tutela garantiti dal contratto prescelto e quelli richiesti.
Di conseguenza, l’equivalenza non può essere costruita attraverso interventi puntuali o soluzioni individuali; il giudizio deve essere condotto in termini oggettivi e complessivi, attraverso il confronto tra contratti collettivi considerati nella loro interezza.
Nel complesso, il TAR propone una lettura rigorosa dell’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023, che ridimensiona ogni possibile utilizzo “flessibile” della dichiarazione di equivalenza e riafferma la necessità che la struttura dell’offerta sia definita in modo chiaro e definitivo sin dalla fase di partecipazione alla gara.
Peraltro, residua in capo alla stazione appaltante un ampio margine di discrezionalità tecnica nella verifica di equivalenza: l’amministrazione è tenuta a svolgere l’istruttoria, ma conserva uno spazio valutativo rilevante, sindacabile dal giudice solo nei casi di manifesta illogicità o irragionevolezza.
CCNL modificato in gara: esclusione legittima
Il ricorso è stato respinto, con conseguente conferma della legittimità dell’esclusione disposta dalla stazione appaltante. Il TAR ha escluso in modo netto la possibilità di intervenire sulla scelta del contratto collettivo dopo la presentazione dell’offerta, chiarendo che non si tratta di un semplice chiarimento, ma di una modifica sostanziale dell’offerta.
La decisione ribadisce che la scelta del CCNL e la dichiarazione di equivalenza devono essere definite in modo completo e definitivo già in sede di gara, perché incidono direttamente sulla struttura dei costi della manodopera.
Proprio per questo non sono ammesse correzioni o adeguamenti successivi, che finirebbero per alterare la comparabilità delle offerte e l’equilibrio concorrenziale della procedura.