Costi della manodopera a zero e forniture con posa in opera: quando l’offerta è da escludere
La distinzione tra fornitura semplice e fornitura con posa in opera, nelle gare pubbliche, si riflette direttamente sull’offerta, perché da questa qualificazione deriva l’obbligo di indicare i costi della manodopera e, quindi, la permanenza stessa dell’operatore economico in gara.
Allo stesso modo, anche la gestione delle omissioni documentali nell’offerta tecnica pone un tema altrettanto rilevante: capire se si tratti di carenze che incidono solo sul punteggio oppure di violazioni che mettono in discussione l’ammissibilità dell’offerta.
Su questo doppio piano – qualificazione dell’appalto e valore vincolante della lex specialis – si sviluppa la sentenza del TAR Lazio, sez. Roma III-quater, 14 aprile 2026, n. 6724, che offre indicazioni utili per stazioni appaltanti e operatori economici.
Appalti di forniture: il TAR su costi della manodopera e omissioni nell’offerta tecnica
La controversia nasce nell’ambito di una procedura di gara per l’affidamento di una fornitura, aggiudicata con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Il concorrente secondo classificato ha impugnato l’esito della gara sostenendo, in primo luogo, che l’aggiudicataria avesse indicato i costi della manodopera in misura pari a zero, in modo non coerente con la natura dell’appalto, che – secondo questa prospettazione – non si esauriva nella semplice consegna, ma comprendeva una serie di attività ulteriori tali da rendere necessario indicare i costi del lavoro ai sensi dell’art. 108, comma 9, D.Lgs. n. 36/2023.
Sul piano dell’offerta tecnica, è stata inoltre contestata la mancata indicazione dei riferimenti ai documenti tecnici a supporto delle caratteristiche migliorative dichiarate, adempimento espressamente richiesto dalla disciplina di gara a pena di esclusione.
La stazione appaltante ha difeso la legittimità della procedura sostenendo che l’appalto dovesse essere qualificato come fornitura senza posa in opera e che l’omissione documentale non avesse natura espulsiva, ma potesse al più incidere sulla valutazione.
Art. 108 D.Lgs. n. 36/2023 e lex specialis: quando i costi della manodopera sono obbligatori
Nella questione assume rilievo l’art. 108, comma 9, D.Lgs. n. 36/2023, che stabilisce che nell’offerta economica l’operatore deve indicare, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per la sicurezza.
La stessa disposizione introduce però un’eccezione rilevante, escludendo tale obbligo nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale. È proprio lungo questo confine che si sviluppa la questione, perché dalla corretta qualificazione dell’appalto dipende l’applicabilità o meno dell’obbligo.
Accanto a questa norma, assume un ruolo decisivo la lex specialis, che resta il riferimento immediato per la valutazione delle offerte. Quando disciplinare e capitolato prevedono specifici adempimenti, soprattutto se assistiti da una clausola a pena di esclusione, tali prescrizioni vincolano sia gli operatori economici sia la stazione appaltante.
Il tema si collega a un principio più generale: la necessità di garantire la par condicio e la verificabilità delle offerte. In questo equilibrio, le regole di gara non possono essere lette in modo elastico quando incidono sulla possibilità di controllo e sulla comparabilità tra le proposte.
Fornitura con o senza posa in opera: come qualificare l’appalto e quando indicare i costi della manodopera
In riferimento alla qualificazione dell’appalto, il TAR richiama un orientamento consolidato secondo cui la distinzione tra fornitura con posa in opera e senza posa dipende dalla possibilità di utilizzare immediatamente il bene oppure dalla necessità di svolgere ulteriori attività per renderlo funzionante.
Nel caso esaminato, il capitolato non si limitava alla consegna delle apparecchiature, ma prevedeva una serie di prestazioni strettamente collegate al loro utilizzo, tra cui installazione, messa in funzione, manutenzione, aggiornamenti, formazione del personale e supporto tecnico.
Si tratta di attività che non possono essere considerate marginali, perché sono funzionali all’utilizzo del bene.
Da qui la conclusione: l’appalto non può essere qualificato come fornitura senza posa in opera, ma rientra in una prestazione più ampia, che comprende tutte le attività necessarie al funzionamento delle apparecchiature.
Di conseguenza, l’eccezione prevista dall’art. 108, comma 9, D.Lgs. n. 36/2023 non è applicabile e torna operativa la regola generale che impone l’indicazione dei costi della manodopera.
In questo contesto, l’indicazione pari a zero resa dall’aggiudicataria non può essere considerata irrilevante, perché riguarda un elemento che la normativa e la stessa disciplina di gara considerano essenziale. Per questo motivo, secondo il TAR, tale carenza avrebbe dovuto comportare l’esclusione.
Omissioni nell’offerta tecnica: quando portano all’esclusione e non solo al minor punteggio
Il secondo profilo riguarda l’offerta tecnica e la mancata indicazione dei riferimenti ai documenti tecnici a supporto delle caratteristiche migliorative dichiarate.
Anche su questo punto il TAR valorizza la disciplina di gara, che richiedeva espressamente tali riferimenti, collegando alla loro omissione l’esclusione dalla procedura.
L’aggiudicataria aveva sostenuto che si trattasse di un elemento rilevante solo ai fini del punteggio. Il TAR, invece, si concentra sulla funzione dell’adempimento, che è quella di rendere verificabili le dichiarazioni contenute nell’offerta.
In assenza di tali riferimenti, la stazione appaltante non è nelle condizioni di controllare quanto dichiarato e il confronto tra le offerte perde affidabilità. Quando viene meno la verificabilità, il problema non riguarda più il punteggio, ma l’ammissibilità dell’offerta.
In questa prospettiva, l’obbligo previsto dalla lex specialis non può essere considerato un onere accessorio, ma rappresenta un requisito che condiziona la permanenza in gara, anche in relazione alla par condicio tra i concorrenti.
La mancata indicazione dei riferimenti tecnici integra quindi una violazione diretta della disciplina di gara e comporta l’esclusione dell’operatore economico.
Esclusione dalla gara: cosa cambia per costi della manodopera e requisiti tecnici
Il ricorso viene accolto, con annullamento dell’aggiudicazione, e la sentenza chiarisce che la qualificazione dell’appalto non può prescindere da una lettura sostanziale delle prestazioni richieste. Quando la fornitura è accompagnata da attività che rendono il bene utilizzabile, l’obbligo di indicare i costi della manodopera è pienamente operante e la sua omissione non può essere considerata marginale.
Allo stesso tempo, viene ribadito il ruolo della lex specialis quando collega a determinati adempimenti una conseguenza espulsiva. In questi casi non si tratta di attribuire un punteggio maggiore o minore, ma di stabilire se l’offerta può restare in gara.
Sul fondo resta un principio che attraversa l’intera decisione: la gara può funzionare solo se le offerte sono verificabili e confrontabili. Quando questo presupposto viene meno, non è più questione di discrezionalità tecnica, ma di rispetto delle regole della procedura.