La qualificazione degli operatori nei lavori pubblici e non solo
Il Codice Appalti 2023 ha introdotto una nuova disciplina anche con riferimento alla qualificazione degli operatori economici, ai fini dell’esecuzione dei pubblici appalti.
La qualificazione SOA fino ad oggi
Come noto, per eseguire lavori pubblici con importo a base d’asta superiore a € 150.000 è obbligatorio possedere la certificazione SOA, rilasciata da una società organismo di attestazione.
La certificazione viene rilasciata, in base ai requisiti dell’impresa, per categorie di lavorazioni generali (OG) e/o specialistiche (OS), suddivise per classi di importo.
Fino al 30 giugno c.a., come stabilito dal d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 (Regolamento di esecuzione ed attuazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 rimasto vigente in via residuale):
- la qualificazione in una categoria abilitava l’impresa a partecipare alle gare e ad eseguire i lavori nei limiti della propria classifica incrementata di un quinto;
- il concorrente singolo poteva partecipare alla gara qualora in possesso dei requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi relativi alla categoria prevalente per l’importo totale dei lavori,
- oppure il concorrente poteva partecipare se in possesso dei requisiti relativi alla categoria prevalente e alle categorie scorporabili per i singoli importi.
Peraltro, secondo quanto sancito dall’art. 12 del D.L. 47/2014, convertito nella Legge 80/2014, l’affidatario, in possesso della qualificazione nella categoria indicata dalla stazione appaltante come prevalente, poteva eseguire direttamente tutte le lavorazioni di cui si compone l’opera o il lavoro (opere scorporabili), anche se non in possesso delle relative qualificazioni, oppure poteva subappaltare dette lavorazioni specializzate esclusivamente ad imprese in possesso delle relative qualificazioni. Non era, quindi, necessaria, di regola, anche la qualificazione nelle categorie scorporabili, in quanto il soggetto qualificato nella categoria prevalente poteva risultare capace di eseguire anche attività meramente secondarie ed accessorie alla prestazione principale.
In tale ipotesi, l’eventuale ricorso al subappalto era dunque meramente facoltativo, rispondendo a valutazioni di carattere organizzativo ed economico dell’appaltatore.
Tuttavia, se le categorie indicate come scorporabili rientravano tra le c.d. opere generali, ovvero in determinate tipologie di opere specialistiche per le quali la normativa di riferimento richiedeva la c.d. qualificazione obbligatoria, dette categorie non potevano essere eseguite direttamente dall’aggiudicatario se privo della relativa qualificazione e dovevano, quindi, essere necessariamente subappaltate a soggetto in possesso delle qualificazioni adeguate. Si parlava, a tal proposito, di “subappalto necessario”.
La normativa in materia di attestazione SOA disciplinava anche le categorie c.d. super-specialistiche, note anche con l’acronimo SIOS (Strutture, Impianti e Opere Speciali), ovvero quelle categorie di opere “per le quali sono necessari lavori o componenti di notevole contenuto tecnologico o di rilevante complessità tecnica”. Per tali ultime categorie super-specialistiche, definite dall’art. 89 comma 11 del d.lgs. 50/16, l’avvalimento non era consentito salvo che nel caso di categorie di valore inferiore al 10% dell’importo totale dei lavori. Inoltre, in base all’art. 105 del d.lgs. 50/2016, norma poi abrogata dal decreto-legge 77/2021, il subappalto non poteva superare il 30% dell’importo delle opere stesse.
Il nuovo sistema di qualificazione
Dal 1° luglio ha assunto piena efficacia il Codice D.Lgs. n. 36/2023 e, con esso, la nuova disciplina del sistema di qualificazione degli operatori economici. L’art. 100 comma 4 del Codice, dedicato ai requisiti di ammissione nei lavori pubblici, rimanda all’allegato II.12 per la definizione della disciplina del sistema di qualificazione per gli esecutori di lavori pubblici.
Le categorie di opere continuano a distinguersi in categorie di opere generali e categorie di opere specializzate e l’art. 100 D.Lgs. n. 36/2023 precisa che il possesso di attestazione di qualificazione in categorie e classifiche adeguate ai lavori da appaltare rappresenta condizione necessaria e sufficiente per l’esecuzione dell’appalto (principio ribadito e rafforzato all’art. 1 del citato allegato).
Se si analizza l’Allegato II.12, all’art. 30 si vede confermata la previsione del previgente Regolamento di esecuzione del codice, secondo la quale “il concorrente singolo può partecipare alla gara qualora sia in possesso dei requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi relativi alla categoria prevalente per l’importo totale dei lavori ovvero sia in possesso dei requisiti relativi alla categoria prevalente e alle categorie scorporabili per i singoli importi. I requisiti relativi alle categorie scorporabili non posseduti dall’impresa devono da questa essere posseduti con riferimento alla categoria prevalente”.
Non si ritrova, invece, quando sancito dall’art. dall’art. 12 del D.L. 47/2014, che consentiva all’aggiudicatario di eseguire direttamente tutte le lavorazioni di cui si compone l’opera o il lavoro, anche se non era in possesso delle relative qualificazioni, oppure subappaltare dette lavorazioni specializzate esclusivamente ad imprese in possesso delle relative qualificazioni. Né si ritrova un elenco di opere a “qualificazione obbligatoria”.
Ebbene, per il principio “Ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit”, non resterebbe che concludere che tutte le categorie di opere scorporabili, sia generali che specializzate, dovranno, dal 1° luglio 2023, considerarsi a qualificazione obbligatoria, ovvero l’aggiudicatario, per eseguirle, dovrà essere in possesso della relativa qualificazione, oppure dovrà necessariamente ricorrere al subappalto.
Inoltre l’articolo 2 comma 2 del citato allegato conferma che “La qualificazione in una categoria abilita l’operatore economico a partecipare alle gare e a eseguire i lavori nei limiti della propria classifica incrementata di un quinto”, il che fa dedurre che per “eseguire i lavori” è necessario essere in possesso di adeguata qualificazione.
Resta comunque salva la possibilità, per l’impresa qualificata nella categoria OG 11, di eseguire i lavori in ciascuna delle categorie OS 3, OS 28 e OS 30 per la classifica corrispondente a quella posseduta. Ciò si spiega in quanto tale categoria di lavori riguarda la fornitura, l’installazione, la gestione e la manutenzione di un insieme di impianti tecnologici tra loro coordinati e interconnessi funzionalmente, non eseguibili separatamente, di cui alle categorie di opere specializzate individuate con l’acronimo OS 3, OS 28 e OS 30.
Le opere super specialistiche nel nuovo codice
Anche il nuovo codice 2023 contempla le categorie di opere relative a lavori o componenti di notevole contenuto tecnologico o di rilevante complessità tecnica.
Il computo metrico estimativo e lo schema di contratto dovranno infatti individuare la categoria prevalente, le categorie scorporabili e subappaltabili a scelta dell’affidatario, le categorie con obbligo di qualificazione e le categorie per le quali sono necessari lavori o componenti di notevole contenuto tecnologico o di rilevante complessità tecnica, quali strutture, impianti e opere speciali, e qualora una o più di tali opere superi in valore il 15 per cento dell’importo totale dei lavori (rfi. Art. 31 comma 7 lett. c).
Peraltro, ai sensi dell’art. 104 in materia di avvalimento, le stazioni appaltanti potranno prevedere nei documenti di gara che taluni compiti essenziali, ivi comprese le opere per le quali sono necessari lavori o componenti di notevole contenuto tecnologico o di rilevante complessità tecnica, quali strutture, impianti e opere speciali, siano direttamente svolti dall’offerente o, nel caso di un’offerta presentata da un raggruppamento di operatori economici, da un partecipante al raggruppamento.
Non esistono più quindi, per queste tipologie di opere, limiti generali e preclusioni precostituite, ma sarà la stazione appaltante ad indicare se ritiene che tali attività debbano essere necessariamente eseguite dall’offerente.
La qualificazione nei servizi e forniture
Una ulteriore novità rilevante, introdotta dal D.Lgs. n. 36/2023, è la previsione, contenuta nell’art. 100 comma 10, che un futuro regolamento introdurrà la disciplina della qualificazione degli operatori economici per gli appalti di servizi e forniture.
Il regolamento conterrà, tra l’altro:
- la definizione delle tipologie per le quali sarà possibile una classificazione per valore,
- la competenza a rilasciare la relativa attestazione,
- la procedura e le condizioni per la relativa richiesta,
- il regime sanzionatorio.
Anche nei servizi e forniture, dunque, gli operatori si qualificheranno sulla base di una certificazione, che ne attesterà le relative capacità per classi di valore, come una sorta di SOA.
Nel frattempo, dal 1° luglio 2023, per le procedure di aggiudicazione di appalti di servizi e forniture, le stazioni appaltanti potranno richiedere agli operatori economici:
- quale requisito di capacità economica e finanziaria un fatturato globale non superiore al doppio del valore stimato dell’appalto, maturato nel triennio precedente a quello di indizione della procedura;
- quale requisito di capacità tecnica e professionale di aver eseguito nel precedente triennio dalla data di indizione della procedura di gara contratti analoghi a quello in affidamento anche a favore di soggetti privati.